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积极推进中国特色全国碳排放权交易市场建设
发布时间:2019-12-02 11:09:41   浏览次数:1840
内容提要: 2017年底,我国启动碳排放权交易,在国际社会产生了广泛影响。建设有中国特色的全国统一碳市场我国碳市场建设与欧美发达国家和地区的碳市场相比,在所处经济发展阶段、国际碳减排责任、碳排放行业分布和电力市场

作者:何建坤,清华大学

建设统一的全国碳排放交易市场是以习近平同志为核心的党中央做出的重要决策。控制和减少温室气体排放,促进经济发展方式的绿色低碳转变,是一项重要的制度创新。它也是加强生态文明建设和履行国际减排承诺的重要政策工具。

2017年底,中国开始碳排放交易,对国际社会产生了广泛影响。当前,我国面临着前所未有的新形势:在国内方面,要加强产业转型升级,促进经济优质发展;在国际上,《巴黎协定》将得到实施和执行,减少排放的努力和行动将得到加强。中国将进一步完善和实施全国碳市场总体规划和体系建设,加快实施进程,在全球碳价格机制转型中发挥积极主导作用,推动低碳转型。

省市碳排放交易市场试点取得重要进展和显著成效

2011年,按照“十二五”规划“逐步建立碳排放交易市场”的要求,中国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市启动了碳排放交易试点项目。截至2019年6月底,七个试点碳市场覆盖电力、钢铁、水泥等行业近3000个重点排放单位,累计营业额超过3.3亿吨,累计营业额约71亿元。企业合规率保持在较高水平,形成了要素完善、特色突出、规模初步形成的地方碳市场。试点范围内企业碳排放总量和强度均实现了“双下降”,显示了碳市场在以较低成本控制碳排放方面的良好效果。每个试点都积累了系统设计和运行的丰富经验,并在实践中比较验证了各种政策设计的适用性,积累了经验,为全国统一碳市场的建设奠定了基础。

中国试点碳市场的实践表明,碳市场促进了企业节能减排,增强了企业低碳转型意识,提高了碳资产管理能力,扩大了低碳技术研发和低碳项目的融资来源,催生了碳验证、碳核算、碳审计、碳资产管理、碳金融和碳交易等新业务和新岗位,为试点地区的高质量经济发展做出了积极贡献。

以湖北省碳市场试点为例,碳市场有利于形成节能减排和高质量经济发展的协同效应。单位国内生产总值碳排放量的下降和湖北省的经济增长率都在继续上升。排放控制企业的低碳意识和制度建设得到加强。90%的排放控制企业建立了碳资产管理等职能部门,加强了碳排放管理,加大了节能减排技术升级力度。拓宽了排放控制企业低碳技术研发和项目融资渠道。我们承诺通过碳排放配额向银行发放1.5亿元以上的贷款。它在帮助贫困地区方面发挥了绿色作用。红安县老解放区户用沼气项目组通过中国减排认证后,用于碳市场交易补偿,收入1300万元。碳市场的建设和发展取得了广泛的社会效益。

建设有中国特色的全国统一碳市场

与欧美发达国家和地区的碳市场相比,中国的碳市场建设在经济发展阶段、国际碳减排责任、碳排放行业分布和电力市场程度上都有很大差异。因此,我们应该借鉴欧美发达国家和地区碳市场建设的经验和教训。更重要的是,要坚持碳市场建设的一般理论,结合中国国情,建设有中国特色的国家碳市场。坚持国家碳市场建设与供给侧结构改革、促进高质量经济发展等宏观经济政策的一致性。要协调好国家碳市场建设与电力市场改革进程的关系。还应协调国家碳市场建设的短期与长期、效率与公平的关系。我们还应协调国家碳市场建设和地方碳市场试点与全球碳市场发展的关系。

国家碳市场建设的难度和复杂性也决定了国家碳市场建设不能一蹴而就,而是一项长期工程,不断发展和完善。

国家碳市场在初始阶段是基于强度的碳市场,而不是基于总量的碳市场。基于强度的碳市场企业排放配额分配主要采用“行业技术基线”标杆管理方法。其配额数量由反映碳减排目标要求的行业碳排放绩效基准和企业实际产量的乘积决定,从而为企业排放总量提供灵活性。这种分配方式通过降低产量水平来限制企业完成配额,同时鼓励企业提高能效水平有助于淘汰落后产能,促进全行业技术升级,促进高质量经济增长。

对于一些产品和技术复杂的行业,采用历史强度降低法。这两种方法都是通过控制企业碳强度降低水平来实现国家碳强度降低目标,不同于欧美国家和地区碳市场对企业排放总量的预定限制,从而实现国家碳排放的绝对减少。

当然,中国碳排放配额的分配也必须考虑到预期的碳排放总量控制,以便与中国对外承诺实现“十三五”期间的碳排放总量峰值目标和能源消耗总量控制目标相衔接,发挥协同效应。碳排放总量控制应遵循循序渐进的原则,并逐步体现在配额分配中。碳排放配额的分配在初始阶段主要是免费的,将逐步引入拍卖机制,提高拍卖比例,以增强碳市场的激励效果。

积极推进全国统一碳市场发展进程

为推进国家碳市场建设,国家主管部门先后制定了《碳排放交易管理暂行办法》(2014)、《碳排放配额总量设定和分配国家计划》(2016)、《碳排放交易市场(发电行业)建设国家计划》(2017)等国家碳市场建设政策文件。相继发布了24项行业企业排放核算报告指南和10项行业企业碳排放核算国家标准,在全国范围内组织了电力等8个行业7000多个重点排放单位的历史碳排放数据核算、报告和核实工作,选择四川、江苏两省近1000家企业进行配额分配试算,组织建设了国家温室气体排放数据报告系统。 已经确定了建设国家碳排放登记系统和贸易系统的工作计划,并为不同的市场参与者开展了大规模的能力建设培训。

全国碳市场从电力生产和供应行业开始,逐步扩大覆盖行业,分阶段降低企业门槛标准,确保碳市场的效果、效率和公平。“十四五”期间力争扩大到石化、化工原料及化工产品制造、非金属矿产品、黑色金属冶炼压延加工、有色金属冶炼压延加工、造纸纸制品、民航等年综合能耗1万吨标准煤的企业。覆盖的温室气体类型是二氧化碳。排放源的类别不仅包括化石燃料燃烧的直接碳排放,还包括电力和热能使用的间接碳排放。在中国电力市场缺乏价格传导机制的情况下,这将促进用电部门节约用电和发电部门提高效率之间的联系。这也是中国碳市场设计不同于发达国家的一个特点。

当前,加快全国碳市场建设步伐,应着力抓好以下几项工作:一是加快建立和完善全国碳市场体系,推进《全国碳排放交易管理暂行条例》的颁布,适时出台《企业排放报告管理办法》、《市场交易管理办法》、《核查机构管理办法》等重要配套管理规定。二是加快国家碳市场基础设施建设,优化碳排放数据报送系统,完善国家碳市场登记系统和交易系统建设规划,加快实施。三是推动重点单位完成碳排放数据提交和第三方核查。第四,组织发电行业做好启动工作,制定和发布发电行业配额分配技术指南,组织电力企业配额计算。五是加强基础能力建设,重点组织生态环境系统、相关部门、发电行业重点排放单位和第三方认证机构等各类市场参与者的能力建设和培训活动,鼓励地方、行业协会和中央企业集团主动发挥作用,为碳市场的顺利运行提供人才保障和技术支持。


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